2008年7月4日，审计署发布了《54个县农村义务教育经费保障及使用管理情况审计调查结果》。就此，记者采访了审计署行政事业审计司司长鲍国明。

　　记者：2005年国务院作出了深化农村义务教育经费保障机制改革的决定，要求自2006年开始，分步实施农村义务教育经费保障新机制。可以看出，国家对农村义务教育事业越来越重视。您认为这次改革有什么特殊意义？

　　鲍国明：农村义务教育在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会中，具有基础性、先导性和全局性的重要作用。党中央、国务院历来高度重视农村义务教育事业，先后实施了国家贫困地区义务教育工程、农村中小学危房改造工程、国家西部地区“两基”攻坚计划、农村中小学现代远程教育工程、农村贫困家庭中小学生“两免一补”政策等，农村义务教育事业发展取得了显著成绩。但我国农村义务教育经费保障机制方面，仍然存在各级政府投入责任不明确、经费供需矛盾比较突出、教育资源配置不尽合理、农民教育负担较重等突出问题，不利于农村义务教育事业健康发展。这次农村义务教育经费保障机制改革，从理顺机制入手解决制约农村义务教育发展的经费投入等问题，对于促进教育公平和社会公平，进一步减轻农民负担，完善以人为本的公共财政支出体系，强化政府对农村的公共服务，科学、合理配置义务教育资源，加快农村义务教育事业的发展，以及全面建设小康社会和构建和谐社会都具有重大的现实意义和深远的历史意义。

　　记者：实施农村义务教育经费保障新机制的确是惠民的好政策和重大的改革举措，从审计调查结果看，实际效果如何呢？

　　鲍国明：这次主要是对16个省54个县的农村义务教育经费投入及管理使用情况进行了审计调查，其中西部9个省、中部3个省、东部4个省，兼顾了中东西部，具有一定的代表性。这次审计调查的一个主要目标，就是要在全面摸清这16个省尤其是54个县农村义务教育总体投入及增长变化趋势的基础上，客观地评价各地在实施农村义务教育经费保障新机制中所取得的主要成效。

　　通过审计调查，总的看，中央与地方共担、省级统筹、分级管理、以县为主的农村义务教育经费保障新机制已初步建立。一是各级政府的保障责任明显得到强化，农村义务教育经费投入有了大幅增长。据审计调查，16个省农村义务教育经费总体投入的增长率超过了20%，从54个县的情况看，其增长幅度更大一些，有的县超过了30%，应当说这一增长幅度是可喜的，主要是中央和省级政府加大了专项转移支付力度，54个县农村义务教育经费中央、省级财政专项补助所占比重，已由2005年的21%提高到2007年上半年的近30%。二是学校运转保障水平得到提高，办学条件明显改善。主要是在实施新机制后，学校公用经费补助标准得到大幅提高并安排了专门的校舍维修改造资金，各学校有了相应的财力保障，除改造或新建了一批校舍外，还购置和更新了一大批课桌椅、学生用床、教学实验设备等，学校运转保障水平得到明显提高。三是减轻了学生及家庭的负担，保证了农村义务教育的全面实施。这次农村义务教育经费保障机制改革一项重要的举措，就是实行“两免一补”政策，即全部免除学杂费、免除贫困生的课本费和补助贫困寄宿生生活费。应当说这一政策的实施，对于切实减轻农民负担、解决农村义务教育阶段上学贵的问题发挥了重要作用，收到了明显成效。

　　此外，各地还以此次改革为契机，结合本地实际，及时出台了相关政策或配套措施，如有的地区主要是一些中东部地区提前一年或半年实施了新机制，使广大农村中小学生及家庭提前受惠；有的地区将“两免一补”政策扩大到“三免一补”甚至“四免一补”，即在“两免一补”的基础上同时免除贫困学生的作业本费、教辅材料费；有的安排专项经费用于实施师生饮水工程等等，也都收到非常好的效果。

　　记者：从审计调查的结果看，在实施农村义务教育经费保障新机制中还存在一些问题，请您谈谈审计调查所发现的主要问题及原因。

　　鲍国明：由于实施农村义务教育经费保障新机制的时间不长，加上农村义务教育涉及面广、政策性强，情况也比较复杂，目前还存在着一些问题和需要进一步完善的方面。从审计调查的结果看，归纳为如下四个方面：一是部分地区农村义务教育经费的保障责任落实不够到位，如部分地区未按规定比例落实应由地方承担的资金；有的县在中央和省级投入增加后，县级减少了相应的投入；有的地区资金分配和拨付不够及时等，这些问题都对学校经费保障和新机制效果有所影响。二是经费管理使用方面的问题，主要表现在挤占挪用专项经费和私设账外账、“小金库”两个方面。对于农村义务教育的各项经费，都是按项目、按标准予以安排的，明确规定不允许挤占挪用。但审计调查发现部分部门和学校将公用经费用于发放教职人员的补助、偿还债务或用于弥补教育部门的日常办公经费，有的用于本部门购车、基本建设等支出。同时由于财务管理混乱，部分资金被隐瞒、截留而形成“小金库”，由个别人员支配，并没有用于正常的教学支出，而是用于发放人员补助或用于招待，致使部分地区和学校教育经费紧张和资金使用效益低下的矛盾更加突出，甚至个别地区还出现了私分教育经费的经济犯罪问题。三是“一边免费、一边乱收费”的问题。主要是部分学校或部门以捐资助学、培训等名义、方式违规乱收费，或违规收取考试、考务、借读、择校等已明令禁止的费用，甚至个别学校还在收取学杂费，以及违规统一代理收取教辅材料、保险、照相等费用，有的谋取价差和小集体利益，这些都是违反规定的乱收费行为，其后果是加重了学生和家庭的负担，与新机制要求是背道而驰的，也自然影响了“两免一补”政策的效果。四是农村义务教育债务负担沉重，制约了农村义务教育的持续发展，有的学校因债务纠纷，已影响了正常的教学秩序。

　　除上述这些问题外，在审计调查过程中还关注了其他一些问题，如部分地区大量聘用代课教师及存在的相关问题、部分学生散居社会食宿存在安全隐患等，都通过审计信息的方式进行了反映。上述这些问题，既是农村义务教育方面的问题，也是涉及民生的问题，需要逐步研究解决，不然将直接影响到新机制和中央惠民政策的实施效果，影响到农村义务教育均衡、持续的发展。

　　产生上述问题的主要原因，从客观上讲，主要是这项改革刚刚开始实施，涉及面广，政策性强，涉及各级政府及财政、教育等有关部门和广大的中小学校，操作和管理的环节较多，客观上为经费运作、管理和工作衔接带来一定的难度。同时部分地区尤其是部分贫困县的财力薄弱，学校教室、校舍设施落后，办学条件相对较为单薄，历史有些欠账，在上级补助不足、县级财力有限的情况下，容易造成对公用经费的挤占，以及形成新的债务等。从主观上讲，主要是少数地区未全面落实农村义务教育经费保障责任，有的省级统筹力度还不够大，省级承担资金投入不到位，有的地区则将部分责任层层下放；部分地区还未形成规范的农村中小学预算管理制度，有的中小学校长期缺乏外部监管，同时学校内控制度不健全，自我约束机制不强，即由于管理方面的疏漏和有些人员的法纪观念不强，产生了违法违规问题。

　　记者：从上述结果看，这次专项审计调查取得了明显成效，请您谈谈这次审计调查的有关情况。

　　鲍国明：由于农村义务教育的地位十分重要，因此各级党委、政府十分关心，社会也非常关注，每年的“两会”也有不少代表提出许多相关的建议和议案。在国务院作出深化农村义务教育经费保障机制改革的决定后，署领导就要求我们予以关注，收集情况，择机进行审计调查试点，并组织开展一次专项审计调查，可以说审前的准备是较为充分的。在审计调查过程中，既得到了署党组的高度重视和分管署领导的具体指导，也得到了教育部、财政部等部门和地方各级人民政府及有关部门的大力支持和配合。审计调查结果引起了国务院领导同志的高度重视，作出了重要批示。

　　记者：有关部门对这次审计调查发现的问题是否进行了整改？整改效果怎样？请您介绍一下这方面的情况。

　　鲍国明：有关部门对这次审计调查发现的问题都给予了高度重视。对一些典型问题，教育部及时派出专门小组，深入有关地区及时督促整改。教育部、财政部按照国务院领导批示精神，认真进行整改。各地也采取了具体的改进措施，将审计调查发现的问题落实到具体部门和单位，要求限期整改，并举一反三，切实提高经费管理水平和使用效益，确保农村义务教育经费保障机制改革的顺利进行。

　　从反馈的情况看，整改效果还是十分明显的。有关部门和地区除针对审计调查发现的问题进行整改外，如乱收的费用清退给学生，清理整顿账外账、“小金库”，将滞留、挤占挪用的经费下拨给学校或归还原资金渠道，多渠道筹集资金逐步解决农村中小学校债务，对有关人员进行了责任追究等，还细化和完善了相关的预算、财务管理和经费保障制度，并建立起农村义务教育经费管理使用的日常监控系统等，这些措施对于加强农村义务教育经费的投入保障、使用管理，提高资金使用效益，切实减轻农民负担等都有很好的效果。

       审计署：部分地区农村教育乱收费共5109万元 

　　54个县农村义务教育经费保障及使用管理情况审计调查结果

　　（二○○八年七月四日公告）

　　根据《中华人民共和国审计法》的有关规定，审计署对16个省（区、市）的54个县（市、旗）2006年1月至2007年6月农村义务教育经费进行了审计调查。现将审计调查结果公告如下：

　　一、农村义务教育经费保障机制改革取得较好成效

　　审计调查结果表明，各级政府及有关部门认真贯彻落实中央的部署和政策，组织实施了农村义务教育经费保障新机制。中央与地方共担、省级统筹、分级管理、以县为主的这项新机制已初步建立，并且取得了较好成效。

　　（一）强化了各级政府责任，农村义务教育经费投入大幅增长。在实施农村义务教育经费保障新机制中，中央加大了对各地，重点是中西部地区的专项转移支付力度。2006年和2007年上半年，中央财政补助16个省的农村义务教育专项经费分别为153.26亿元和98.49亿元，比上年同期增长90.49%和59.55%；省级政府也加大了全省统筹力度。2006年和2007年上半年，16个省省级财政投入农村义务教育经费为分别162.94亿元和95.50亿元，比上年同期增长72.82%和60.32%；54个县分别投入51.92亿元和30.53亿元，比上年同期增长9.26%和27.03%。

　　（二）学校运转保障水平得到提高，办学条件明显改善。2006年，54个县农村义务教育公用经费共支出14.92亿元，比上年增长20.78%。农村义务教育生均公用经费达到281.74元，比上年增长24.31%。2006年和2007年上半年，54个县农村中小学校舍维修改造共投入资金9.59亿元，使农村中小学校办学条件得到明显改善；更新课桌椅54.09万套，添置各类图书692.04万册、教学仪器47.95万台（套），维修改造校舍总面积194万平方米。

　　（三）减轻了学生及家庭的负担，保证了农村义务教育的全面实施。2006年，实施新机制的西部31个县，中央和地方各级政府安排农村义务教育“两免一补”专项资金共6.02亿元。其中：免学杂费资金4.60亿元，惠及300.56万农村中小学生；免费提供教科书资金9867.92万元，惠及128.45万贫困学生；补助贫困寄宿生生活费4361.05万元，惠及21.09万贫困寄宿学生。国家负担贫困寄宿生的“两免一补”资金年人均达到436.71元，农村义务教育阶段上学贵的问题基本得到解决。2006年与2005年相比，54个县农村小学平均入学率从99.55%上升到99.72%，初中平均入学率从95.53%上升到96.48%，小学平均辍学率从0.4%下降到0.22%，初中平均辍学率从1.72%下降到1.37%。

　　二、审计调查发现的问题

　　（一）部分地区农村义务教育经费投入不到位。

　　一是部分地区未落实应由地方承担的资金1.22亿元。审计调查的16个省中，有3个省未按照规定的分担比例落实资金，少承担资金1.08亿元，占应承担资金总额的8.65%。审计调查的54个县，有8个县未按规定落实应承担的资金1350.58万元，占应承担资金总额的71.78%。

　　二是有5个县的县级政府减少了农村义务教育经费投入，2006年与2005年相比，共计减少3186.90万元，减幅为13.2%。

　　三是资金拨付不及时，长期滞留在财政或教育部门。审计调查的16个省中，有6个省的财政、教育部门共滞留中央“两免一补”专项经费1.89亿元。2个省教育部门滞留或结余以前年度安排的贫困地区义务教育工程、农村中小学现代远程教育等专项经费1.27亿元。审计调查的54个县中，有29个县的财政、教育部门未按规定期限分配并拨付到有关中小学校账资金1.10亿元，占这29个县农村义务教育同类经费总额的45.32%。其中有13个县资金滞留平均超过6个月；最长的超过1年，金额为3301万元，占滞拨资金总额的30%。

　　（二）部分地区农村义务教育经费的使用管理较为薄弱。

　　一是挤占挪用农村义务教育专项经费的现象比较普遍。审计调查的54个县中，有46个县的中小学校和教育、财政部门共挤占挪用公用、校舍维修改造等专项经费1.15亿元，占同类专项经费总额的3.8%。挤占挪用的资金中，用于教职人员经费6513.51万元，占56.7%；用于学校基建2986.09万元，占25.99%；用于教育主管机构日常办公经费1016.84万元，占8.85%；用于偿还债务844.99万元，占7.36%；用于购车等其他支出126.09万元，占1.1%。

　　二是部分资金管理较为混乱。审计调查的54个县中，有16个县的教育部门及学校共142个单位，把向学生收取或代收的考试、教辅材料等收费，教育经费拨款，食堂差价、房屋出租收入等共计4065.15万元，账外存放或存入个人存折保管，其中私存的个人存折达129个，金额2497.84万元。

　　（三）部分地区存在一边免费、一边乱收费问题。

　　一是自立项目乱收费和向学生收取明令禁止的费用共5109.99万元：4个县以捐赠、赞助名义变相收费1960.98 万元，占38.37%；9个县收取补课、课外培训等费用1250.33万元，占24.47%；17个县收取考试、考务等费用911.83 万元，占17.84%；4个县收取借读、择校等费用336.73万元，占6.59%；12个县收取热饭、饮水、单车寄存等费用250.22万元，占4.9%；16个县收取电教、文印、微机等费用399.9万元，占7.83%。

　　二是违规代理收费11181.58万元：34个县代收教辅材料费6623.36万元，占59.23%；17个县代收保险费3352.03万元，占29.98%；17个县代收校服费、体检费、疫苗费等1206.19万元，占10.79%。

　　（四）债务负担沉重，妨碍农村义务教育健康发展。

　　据对54个县的调查统计，2005年底农村义务教育阶段中小学校负债余额28.72亿元，截至2007年6月底，已偿还债务8.63亿元，但同期又新增债务6.79亿元，尚有负债26.88亿元，平均每县4978万元。据对辽宁喀左、宁夏西吉等9个县新增债务情况的调查分析，这9个县2005年至2007年6月新增债务1.23亿元，其中：用于新建校舍或危房改造9626.04万元，占78.45%；购置教学设备1165.59万元，占9.5%；增加的债务利息和为还旧债而举借新债1478.77万元，占12.05%。2007年6月债务余额6.44亿元。部分学校由于债务沉重、无财力偿还，被债权人强行封校、学生被迫停课的事件时有发生；有的学校被诉诸法院，被强制划走农村义务教育资金，影响了学校的正常运转。

　　产生上述问题的主要原因：一是少数地区未全面落实农村义务教育经费保障责任。在农村义务教育经费保障机制改革中，中央对各项资金的分担比例有明确规定，但实际工作中，有的省级统筹力度不大，省级承担资金投入不到位；有的地区将责任层层下放，最终落到县级财政，而县级财政负担过重，造成了分担资金不到位。二是部分地区还未形成规范的农村中小学预算管理制度，有的未实行真正的“校财局管”；有的中小学校长期缺乏外部监管，同时学校内控制度不健全，致使账外账、乱收费等问题得不到及时纠正。三是部分地区尤其是贫困县的财力薄弱，学校教室、校舍设施落后，办学条件急需改善，在上级补助不足、县级财力有限的情况下，造成挤占公用经费，以及形成新的债务等问题。

　　三、审计建议

　　（一）进一步落实农村义务教育经费保障责任。地方各级政府应在完善农村义务教育经费申报、分配机制的基础上，按照中央规定分担比例，逐级落实应由地方政府分担经费的投入责任。省级政府应加大对本省的统筹力度，重点加大对贫困地区的转移支付力度，提高经费保障水平，使农村义务教育经费投入保障责任真正落实到位。

　　（二）健全内控制度，加强外部监管。各中小学校应进一步健全内控制度，规范并严格财务核算和日常收支管理，认真执行校务公开和财务公开制度；财政、教育等部门应完善农村义务教育经费“校财局管”的财务管理体制，加强行政监管工作，实行农村义务教育经费投入及使用情况的公告制度，确保经费的及时到位，提高使用效益。

　　（三）认真查处乱收费行为，坚决制止乱收费。各级教育、财政、物价等部门应加大对农村义务教育乱收费的查处力度，规范代收费行为。对乱收费，尤其以谋取小团体利益为目的的乱收费行为，应追究有关人员的责任。

　　（四）认真清理并逐步化解农村义务教育债务。地方各级人民政府及财政、教育等部门，应认真贯彻落实中央有关文件精神，逐项清理农村义务教育债务，多方筹集资金，逐步消化旧债，同时应加强对农村义务教育学校举债情况的跟踪管理，统筹规划并逐步改善其办学条件，防止出现新的债务，促进农村义务教育的健康发展。

　　四、审计调查发现问题的整改情况

　　教育部、财政部及地方各级人民政府和有关部门对此次审计调查高度重视。审计调查期间，教育部到各地了解审计工作进展情况，对审计发现的问题及时汇总并进行认真研究，会同财政部及时印发了《关于高度重视农村义务教育经费专项审计调查反映的问题进一步加强管理的通知》，将审计调查发现的问题向各地作了通报，要求各地结合审计调查发现的问题，进一步完善制度，加强管理。审计调查现场工作结束后，教育部专门召开了各省（区、市）教育行政部门主要负责同志参加的会议，要求接受审计调查的16个省逐一汇报整改措施，并要求其他省也要引起重视。财政部针对审计反映的问题，抓紧完善相关制度，进一步细化和明确各级政府及有关部门的经费投入保障和管理责任，并建立农村义务教育专项经费拨款和使用情况的日常监控系统。接受审计调查的16个省通过多种方式，对审计调查的有关情况进行了通报，提出了具体整改要求，有的地区还成立了专门的清查小组，对审计反映的问题逐项核查整改。

　　通过上述工作，各地整改已初见成效。一是一些违反政策的行为，如向义务教育阶段学生统一推荐教辅材料、利用中小学校场地和师资对本校义务教育学生开展的有偿培训活动等已得到纠正；二是一些欠拨、滞留、挪用的教育经费已经拨付或归还了原资金渠道，使农村中小学校教育经费切实得到保障；三是将违规收取的费用退还给了学生，并对相关责任人给予了纪律处分；四是对“账外账”、“小金库”进行了清理，规范了资金收支和财务管理。

　　关于农村义务教育债务问题，有关部门及各地区按照党中央、国务院要求，在清理化解乡村债务的过程中优先化解农村“普九”债务，计划从2007年12月起，用2年左右时间，基本完成“普九”债务化解工作，同时建立制止发生新的农村义务教育债务的稳定长效机制。